我国自1998年实施积极的财政政策以来，不仅成功应对了亚洲金融危机和美国次贷危机的影响，而且有效促进了结构调整和升级。中央经济工作会议强调，2019年积极财政政策要加大力度提高效率。但到目前为止，人们对积极财政政策的理解并不一致：有人将积极财政政策等同于扩张性财政政策，也有人将我国结构性减税等同于供给侧减税。中国实施积极财政政策的目标定位是什么？我们将从三个方面来讨论这个问题。

关注供给侧而不是需求侧

■ 积极的财政政策从供给侧着力，通过改善结构更好地满足需求，从而拉动需求。

经济学家通常将财政政策分为扩张型、中性型和紧缩型三种类型。 “积极的财政政策”是中国政府首先提出的。西方经济学教科书中没有这个概念。一段时间以来，很多人将积极财政政策等同于扩张性财政政策。这种观点显然是错误的：扩张性财政政策是基于需求侧的，旨在扩大需求；积极的财政政策则着眼于供给侧，以改善和促进供给为目标。

我们知道，20世纪30年代之前，经济学家主张“财政稳健原则”，主张政府以收入定支出，不计入财政赤字，年度预算要平衡。 1929年至1933年西方国家发生大萧条后，为了刺激投资，政府财政支出大幅增加，导致政府普遍出现财政赤字。 1936年，凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》，为赤字预算提供了理论支持。

20世纪40年代，美国经济学家汉森提出“补偿性财政政策”，主张财政政策应交替扩张或紧缩。在经济萧条时期，采取扩张性财政政策，扩大政府支出，增加社会总需求；在经济繁荣时期，采取紧缩性财政政策，减少政府支出，减少社会总需求。汉森指出，虽然经济萧条时有财政赤字，但经济繁荣时却有财政盈余。后者的盈余用于弥补前者的赤字。从整个经济周期来看，财政预算是平衡的。

可见，无论是凯恩斯的扩张性财政政策还是汉森的补偿性财政政策，重点都是需求管理。然而，我国实施的积极财政政策的重点是供给管理。这里向读者提出一个问题：我国在1998年实施积极财政政策时为何选择投资基础设施？你可能会说，基础设施是当时我们国家经济的短板。是的，当时政府对基础设施的投资确实是为了弥补短板。供应管理或需求管理是可以解决的薄弱环节吗？你会回答供应管理，对吗？

纵观今年的《政府工作报告》，提出了四项措施来提高积极财政政策的效率：适度提高赤字率；更大规模减税，坚持普惠性减税和结构性减税并举；优化财政支出结构；有效发挥地方政府债券作用，防范和化解地方政府债务风险。

毫无疑问，上述四项措施都是结构性措施。由此可见，我国实施的积极财政政策确实与凯恩斯、汉森的政策主张不同，其着眼点是供给侧。积极财政政策的实施虽然客观上具有扩大需求的效果，但目标导向是针对结构而非总量。具体来说，积极的财政政策从供给侧出发，通过改善结构更好地满足需求，从而刺激需求。

进一步分析表明，一国经济协调发展不仅需要总量平衡，更需要结构平衡。总量平衡不一定保证结构平衡，但结构平衡有助于总量平衡。举个大家熟悉的例子，过去几年，国内库存增加，产能严重过剩，从总量上看，国内需求不足。但与此同时，国内消费者却大量购买海外商品，远近皆有之。为什么？真正的原因是国内供需结构失衡。如果供给结构能够适应需求的变化，内需就会增加。正是从这个意义上说，推进供给侧结构性改革也是扩大内需。

主要手段是减税而非发债

■ 在结构调整方面，扩大政府投资不如扩大企业投资。为了扩大企业投资，政府必须减少税收。政府加税比发债好，减税比发债好。

如前所述，政府实施积极的财政政策，从供给侧支持结构调整。政府扩大投资有两种方法。一是赤字预算（发行公共债券）；另一个是增加税收。这里需要讨论的是，政府发债和增税的效果有什么区别？换句话说，政府在发行债券和加税之间应该做出什么选择？为了回答这个问题，让我们从经济理论史上的一个公共案例开始。

19世纪初，拿破仑派兵南北横扫欧洲。为了共同对抗法国，英国组建了第四次反法联盟。为了支持协约国，英国每年都需要巨额军费用于对外援助。当时，英国议会内部就如何筹集军费展开了激烈的争论。焦点是，军费到底应该通过增税还是发债来提高？以马尔萨斯为代表的一派主张发行债券；而以李嘉图为代表的另一派则主张增税。

马尔萨斯分析，如果每年军事援助需要2000万英镑，那么英国每个人平均需要捐赠100英镑。如果采取加税，每个居民就得从自己的收入中节省100英镑，这无疑会减少国内消费，导致经济收缩。但如果选择发行债券，由于当年国债不需要偿还，因此每位居民只需要支付这100英镑的利息。如果年利率为5%，政府只需要每人增加5英镑的税收。这样，家庭消费就可以大致保持不变。

李嘉图认为，发行公共债券和提高税收的唯一区别是公共债券必须支付利息。如果政府不选择加税，虽然居民当年不用缴纳100英镑的税，但政府将不得不发行2000万英镑的国债，而国债最终还是要通过税收来偿还，所以明年将额外征收2000万英镑的税款。因为今天的国债就是明天的税收，李嘉图推断，为了应对未来征收的额外税收，人们必须提前储蓄，这也会减少居民的消费。

许多经济学家不同意李嘉图的分析。有学者反驳说，如果政府发行长期国债而不是短期国债，居民当期消费并不会减少。因为长期国债的偿还有一个相对较长的递延期，而且每个人都不会永远活着，如果人们意识到死亡可以避免未来的税收负担，又怎么能减少当前的消费呢？而且，有学者以消费信贷为例来证明李嘉图的观点并不成立。

1974年，美国经济学家巴罗发表文章《政府债券是净财富吗》，为李嘉图的观点辩护。他指出：因为人类有关心子孙后代的动机，所以一般情况下，人们宁愿自己承担未来的税收负担，也不愿将其转嫁给子孙后代。即使有人知道自己活不过来偿还国债，他们也会减少自己的开支，为子孙后代节省100英镑。在这种情况下，发行债券和提高税收之间没有真正的区别。两者都会减少电流消耗。

李嘉图和巴罗之间的推论在经济学上被称为“李嘉图-巴罗等价定理”。在我看来，如果政府只发行一次债券，这个定理无疑是正确的；但如果政府不是一次性发行债券而是继续发行债券，则该定理可能不成立。由于政府不断发行债务，因此可以用新债务偿还旧债务，而无需立即加税；如果政府不加税，就不会减少居民的当前消费。想想银行。当银行吸收存款时，它实际上是向储户发行债券。存款到期后，需要偿还本金和利息。但银行为什么可以用存款换贷款呢？原因是银行不断吸收存款，可以用新存款偿还旧存款。

据此分析，如果政府想扩大投资，发行债券比加税更好。如果我们进一步思考，比如如果加上企业投资，将政府投资与企业投资进行比较，那么财政政策应该如何安排？有一点是肯定的：发行国债或加税会挤出企业投资，而减税则会增加企业投资，同时减少政府投资。也就是说，政府投资和企业投资会相互增减。但问题是，在这种情况下，政府在发行债券、加税还是减税之间该如何选择？

从经济学角度看，企业既是生产主体，又是市场主体。与政府相比，企业对市场信号更加敏感，因此在结构调整方面，扩大政府投资不如扩大企业投资。为了扩大企业投资，政府必须减少税收。如果将此延伸到政策层面，可以得出的结论是：政府增税不如发债，发债不如减税。根据公布的数据：今年预算赤字仅比去年增加0.2%，税费减少近2万亿元，正好支持了上述结论。

注重结构性减税而非全面减税

■ 中国的减税不同于供给侧减税。我们积极的财政政策要求减税，但重点是结构性减税。

积极财政政策的主要手段是减税，但又不同于供给派的减税。供给学派减税的理论基础是“拉弗曲线”。这条曲线表示：当税率低于一定限度时，提高税率可以增加政府税收收入；当税率低于一定限度时，提高税率可以增加政府税收收入；当税率低于一定限度时，提高税率可以增加政府税收收入。但如果超过这个限度，提高税率实际上会减少政府税收。拉弗对此的解释是，过高的税率会抑制经济增长、减少税基。当税基减少时，政府税收收入就会减少；相反，当税率太高时，减税可以刺激经济增长，税收收入就会减少。随着基数的扩大，政府税收收入将会增加。

需要指出的是，拉弗主张的减税是全面减税，在操作层面实施全面减税至少存在两个难点：一是如何确定最优税率；二是如何确定最优税率。第二，税率高于最优税率后是否降低税率。肯定会增加税收。关于最优税率的确定，拉弗曾分析认为：当税率为零时，政府税收为零；当税率为零时，政府税收为零；当税率为零时，政府税收为零。当税率为100%时，政府税收也为零，因此最优税率在0到100%之间。但他并没有具体说明如何确定0到100%之间。其实，他不是不想说，而是说不清楚。

一个国家的税负水平是指税收总收入占GDP的比重。根据有关国际组织对47个国家和地区宏观税负水平的测算，2008年23个发达国家平均税负水平为27.7%，最高为47.1%，最低为14.6%；而24个发展中国家的平均税负为27.7%。 22.7%，最高为37.7%，最低为16%。国家之间存在如此多的差异，以至于没有人知道最佳税率是多少。问题是，在不知道最优税率的情况下，政府如何知道是否应该全面减税？

一方面，最佳税率很难确定。另一方面，即使知道最优税率，也不能确定减税是否会增加政府收入。我们以所得税为例进行分析：政府征收的所得税数额取决于两个因素：一是利润（应纳税所得额），二是税率。假设某公司投资2000万元，利润率为10%，那么该公司的利润为200万元。如果现行税率为25%，则政府税为50万元。现在假设最优税率为20%。根据拉弗曲线，政府应将税率从25%降至20%。

减税将会带来什么结果？拉弗认为，随着企业投资扩大，利润将会增加，政府税收也会增加。理论上并不否认这种可能性，但拉弗只说对了一半。事实上，投资的增加并不等于利润（应税收入）的增加。两者不是一回事。经济学中的边际收益递减定律说：当企业的投资达到一定规模时，追加投资的边际收益就会下降。一旦利润率进入下降期，企业加大投资，政府的税收就不会增加。

还是用上面的例子。政府将税率从25%降低到20%。当年政府减少税收10万元，公司可增加投资10万元，使总投资扩大到2010万元。由于边际收益递减，假设利润率从10%下降到9%，则公司利润总额为180.9万元。如果最优税率为20%，则政府税收为36.18万元。结果，政府税收收入比减税前不仅没有增加，反而减少了13.82万元。

从另一个角度思考一下。企业什么时候对减税呼声最高？当然，这是经济衰退。经济萧条意味着生产过剩。此时减税固然可以刺激投资，但如果供给结构不变，扩大投资只会加剧生产过剩。企业不消除过剩产能，利润就无法增加。如果利润不增加，怎么能断定全面减税就能增加税收呢？从这一点来看，供给学派的理论不能简单照搬。实行积极的财政政策要减税，但重点要放在结构性减税上。

从实践角度看，中国的减税政策确实与供给派有所不同。 2009年，为应对国际金融危机，政府开始减税。过去10年，我们一直坚持结构性减税。不久前，国务院公布了今年的减税计划：制造业等行业增值税税率由16%降至13%；交通运输、建筑等行业增值税税率由10%降至9%；生活服务企业税率维持6%不变。对于同行业来说，这个减税是普惠的；但对于不同行业来说，减税是结构性的。 【作者为中央党校（国家行政学院）副校长、习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任】